今年的政府工作报告明确提出，完善生态文明体制，强化自然生态空间用途管制，以更为有效地的制度维护生态环境。去年印发的《自然生态空间用途管制办法（全面推行）》，明确提出创建覆盖面积全部国土空间的用途管制制度，并在在福建、上海、浙江、甘肃等省展开了试点。如今，随着自然资源部的重新组建，试点正在大大地扩展，关于自然生态空间用途管制的问号，将一一获得答案。

下一步，自然生态用途管制与空间规划改革如何协商前进？自然生态空间用途管制的指标体系、政策体系、绩效评估又将如何建构？诸多业内专家学者得出了自己的答案。公元前121年，匈奴人留给了这样一首歌：“俱我祁连山，使我六畜不蕃息；俱我焉支山，使我娶妇无颜色。”这是霍去病攻下祁连山后，匈奴人的感叹。

祁连山的最重要意义不言而喻，它某种程度相连着河西走廊、丝绸之路，堪称西部最重要的生态安全性屏障。祁连山可谓和养育了冰川、河流与绿洲，是中国生物多样性维护优先区域。黄河流域最重要水源由此产流，它让西北的沙漠与新疆的天山问候相连。

然而，长期以来，祁连山局部生态毁坏问题十分引人注目：违法违规研发矿产资源，部分水电设施违法建设、违规运营，生态环境引人注目问题排查不力……在人类过度的活动下，我们要丧失祁连山了么？在与祁连山大体正处于同一纬度的浙江安吉，也曾遭遇过这样的难题。2005年之前，安吉水泥厂、矿场和印染企业遍及，过度用于自然资源，美丽掩盖了一层灰。然而，一场“绿水青山就是金山银山”的转型，让安吉重拾新生。以山为脉、以水为径，在维护中发展，在发展中维护，安吉探寻出有了一条生态美、产业昌、百姓丰的发展路子，构建了经济发展与生态维护的互促共入。

如今，这两个地方按照自然生态空间用途管制的拒绝实时积极开展试点。在部规划司司长庄少勤显然，自然生态用途管制，既是建设美丽国土，也是发展美丽经济，堪称塑造成美好生活。

它意味著我国的发展方式要从强占资源、毁坏环境向生态优先的绿色发展方式改变。为什么要展开用途管制？2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平回到安吉。在余村村两委会议室里，村干部在汇报关闭3座矿山和一座水泥厂时，仍流露出着许多不舍。

20多年前，安吉余村人靠的就是山上优质的石灰岩兴办水泥厂。GDP一路加剧，却难以承受溪流混浊、烟尘漫天的环境之疼。“绿水青山就是金山银山！既然要‘生态立县’，总是有所为、有所不为，不要以环境为代价去推展经济快速增长，因为这样的快速增长不是发展。”习近平一语点醒了迷途中的安吉。

有所为，有所不为；哪些必须维护，哪些可以研发，自然生态空间用途管制作为空间规划实行的基本工具，主要解决问题的就是市场机制下空间开发利用的负外部性问题。从世界范围来看，自然生态空间用途管制，其主要作法是通过土地用途分区，并辅之以研发许可、发展权移往等手段，掌控土地用途转变，确保公共利益。1922年美国最高法院裁决土地区划合宪，此后用途管制逐步从美国推展到各国。

我国经过改革开放40年的较慢发展，生态环境问题日益显出，其中一个相当大的原因就在于空间用途管制制度覆盖面积不仅有。我国1998年修改的《土地管理法》奠定了土地用途管制制度，经过20年希望，用途管制大大增强，遏止了建设用地过慢扩展、耕地大量增加势头。但用途管制范围受限，亟需不断扩大到所有国土空间。

部调控和监测司巡视员董祚时隔指出，我国土地用途管制制度主要针对建设用地和耕地，没覆盖面积全部国土空间。生态功能确保基线、环境质量安全性底线、自然资源利用上线“三线划界”缺少协商，永久基本农田、城乡研发边界、生态维护“三条红线”落地过于。正是在这样的背景下，自然生态空间用途管制在我国渐成共识。2015年，党中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，具体由国土资源部联合，完善国土空间用途管制制度，将用途管制不断扩大到所有自然生态空间。

这既是党中央、国务院具体的一项最重要改革任务，也是一份历史试卷。2017年初，由国土资源部联合，会同发展改革委等9个部门研究制订了《自然生态空间用途管制办法（全面推行）》，经国务院批准后印发实行，部署在福建、江西、河南、海南、贵州、青海等6省先行积极开展试点。

考虑到现有工作基础、区域差异和发展阶段等因素,经地方申请人，表示同意上海、浙江、甘肃等三省市参考积极开展试点探寻。同年，党的十九大报告中明确提出，成立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构；统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态维护修缮职责。在此背景下，2018年3月通过的国务院机构改革方案，具体要重新组建自然资源部，彰显自然资源部“对自然资源开发利用和维护展开监管，创建空间规划体系并监督实行，遵守全民所有各类自然资源资产所有者职责”。

“我国自然资源无序研发、过度研发、集中研发，一定程度上与体制不完善有关。横向看，《物权法》规定全民所有自然资源资产由国务院代表国家行使所有权，但实质上主要由地方政府行使，地方政府出于自身利益考虑到导致随便研发无法遏制；纵向看，地方政府部门既是全民所有自然资源资产的所有人代表，又作为自然资源的管理者，这种双重身份造成其往往更为推崇资产经营而轻视资源管理。”董祚继说道。

从创建统一的国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，到具体统一行使所有国土空间用途管制的职责，由此我们可以看见一条明晰的轨迹，而自然生态空间用途管制的实践中也在一步步向前前进。自然生态空间是什么？自然生态空间是什么？如何确认用途？怎样展开管制？对于一个正在试点的新生事物，这一个个有待关上的问号，沦为学者们注目的焦点。“研究的首要问题是概念要精确，什么叫空间，往大说道就是国土空间，还包括我们首府范围内的水域、陆域、领海、领空；往小说，我们的会场也叫空间，有所不同的理解，可能会阐释出有有所不同的概念。”在近期举办的第7期UP论坛上，北京大学教授林坚明确提出了问题：“土地用途管制扩展到全域仅有类型管制的过程中，我们得思维，空间对于人类活动，对于自然资源管理，扮演着一个什么样的角色？”那么自然生态空间又是什么？在中国土地勘测规划院规划所所长贾克敬显然，自然生态空间不等同于资源红线，也不等同于生态维护红线。

自然生态空间应当是获取生态产品为主导功能，由土地规划来支撑，授以用途落地的国土空间的填充利用区。自然生态空间用途管制必须根据国土空间的空间要素,以国土空间规划为基础, 优化国土空间结构。

基于此，中国土地勘测规划院副院长张建平指出，国土空间管控体系与土地利用的单要素空间有所不同,国土空间是综合性的立体空间。他从点、线、面、体和能5个方面分析了世界有所不同国家国土空间结构类型。为此，要通过辨识国土空间功能,建构有所不同层面的国土空间结构。

在国家级空间规划的宏观层面，重点考虑到“点”“线”和重点“面”要素居多的空间结构，建构战略性、长远性的国土空间研发框架。在省级空间规划层面,重点考虑到“点”“线”和所有“面”要素居多的空间结构，在国土空间多功能评价的基础上，建构国土空间研发格局。

在市县级空间规划层面，增强“面”和“体”要素居多的空间结构，在适宜性评价基础上，确认国土空间布局区域，创建涉及的指标体系。自然生态空间如何划出？关于自然生态空间用途管制的政策路径是明晰的。首先是要划界功能空间，通过科学划界自然生态空间，优化国土空间研发格局。阵痛后的祁连山开始了国家公园体制试点、自然生态空间用途管制试点等工作，贯彻改变过去“轻发展、重维护”传统思维，通过前期试点工作，对县域国土空间研发展开了适宜性评价，按照生态功能重要性、农业功能适宜性、城镇建设适宜性等三类国土空间展开了分类、分级评价，具体了维护目标和范围。

甘肃祁连山国家级自然保护区于是以逐步完全恢复昔日风采。本报记者 薛 暗 摄自然生态空间如何确认，部规划司副司长赵毓芳得出了她的思维。在创建有所不同国土空间功能评价的基础上，与涉及规划展开充份协商，划界功能主导的城镇空间、农业空间和生态空间。

然后以资源环境承载力和国土空间研发适宜性评价为基础，分别划界城镇研发边界、基本农田维护红线、生态维护红线。以此为基础区分用途管制分区，进而创建由功能主导的空间、管制主导的线、用途主导的区包含的国土空间管控体系。那么，线怎么划出？贾克敬指出，首先要统一底图，夯实基础，通过积极开展评价，为划界获取科学依据。

“我们面临的不是一张白纸，如果是无人区，生态空间较为好划，可是我们面临的是人类活动痕迹简单的国土空间，还包括农村居民点、建设用地、农业活动空间，在这种情况下就要展开空间的协同，汇聚共识，收集涉及的成果，统筹安排城乡建设、产业发展等等，与其他的几条控制线和研发空间互为协商。”他说。空间怎么以定？贾克敬指出，应该再行做到乘法再行做到除法，把各类保护区，即具备生态服务功能的空间变换一起，构成仅次于的掌控范围，在这个基础上融合涉及的规划，再行扣减永久基本农田等其他的空间。

“用途管制要从农用地到自然生态空间，这个可玩性是相当大的，我们的农用地可以斑块化，可是我们的生态系统要成片成系统，空间要倒数。”深圳综合开发研究院宏观经济研究中心主任刘宪法说道。回应，他建议，空间规划应当分线、分类、分级、分区、分深度展开管理。规则如何制订？“划出什么、怎么划出固然很最重要，但最关键的是怎么管，最重要的是考虑到怎样原作管控规则。

”多年专门从事国土资源管理工作的浙江省国土资源厅规划处处处长严政说道。在刘宪法显然，管制有两个内涵，一是禁令，二是改用：“禁令意味著不容许，而改用则意味著要创建规则。

”生态空间内部建设用地、农业用地如何展开管控？生态空间内部用途之间如何展开切换？生态空间如何向城镇空间、农业空间改变？必须一整套管制规则。对于自然生态空间用途管制规则，部规划司国土综合处副处长胡友成建议，要探寻自然生态空间分级分类管理模式。分级管理即在划界自然生态空间基础上，区分生态维护红线和一般生态空间，对生态维护红线区域实行更加严苛的维护；对一般生态空间制订区域准入条件，具体容许的研发规模、强度以及容许、容许、禁令的产业类型。

分类管理是对森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠等自然生态空间的开发利用展开管控。浙江大学教授王珂指出，自然生态空间内，一部分是核心区，即法律法规明确规定禁令建设的区域，其余部分为一般区。生态空间用途管制工作的重点，在分享共管的基础上，重点是一般区，因为一般区是更为交互的地方，它的复合性更加多。

关于自然生态空间的管控，贾克敬某种程度指出要实行分级管控，生态维护红线内要按照禁令开发区的原则管理，一般生态空间则按照容许开发区的办法管理。“生态空间不是无人区，所容许的是大规模、高强度的城镇化和工业化的研发活动，像矿业活动毁坏了植被，以及污染废气相当严重的企业，这些认同是要容许的。但是对于旅游和绿色农业，是不应当受到禁令的，应不毁坏生态功能为前提，处置好维护和发展的关系，核心是增进构成绿色的发展方式。

”贾克敬以美国黄石国家公园为事例：“黄石国家公园作为自然生态空间，具备很多功能，既是保护性的自然环境区，也是物种遗传基因库，还可以作为国民睡觉的场所，兴旺地方经济、展开学术研究、环境教育等等，自然生态空间也是容许一些研发活动的。”关于改用，王珂指出要展开严格控制，无法随便将农业空间改以城镇空间或生态空间，希望通过国土整治的手段，把城镇的空间转化成为生产空间或农业空间。“实质上空间的划界也好，管制也好，并不是一张白纸，本身有建设用地的管制分区，现在要对传统的土地利用规划的管制分区展开创意和优化，制订分类、分级的管控规则。

”“对于损毁的生态空间，要通过修缮的办法，以国土空间整治为抓手，提高生态功能，总的讲是构建数量不增加，功能有提高。”福建省武夷山市市长谢建龙讲了他对于改用的观点。目前，福建省永春县在试点过程中实行桃溪流域综合治理，环绕“山水林田湖草”系统管理的目标，探寻自然生态空间的专责维护和系统修缮，实行最重要生态系统维护和修缮工程，提高生态系统质量和稳定性，建设“水清、堤固、园靓、路畅、岸蓝、房美”的桃溪。

怎样展开管制？“在试点过程中，有的地方政府一想起自然生态空间用途管制就害怕，实在不会容许发展。”在自然生态空间用途管制的试点中，王珂和他的团队曾多次遇上过这样的顾虑。

“实质上自然生态空间用途管制是要保得住、发展得了。”王珂指出全国国土规划纲要中的一句话解决问题了这一顾虑：“要将面状的维护和点状的研发有机地融合在一起。

”他指出，无论何时何地，发展在中国都是解决问题的显然路径，只是要寻找怎么发展和如何发展的路径，不仅要符合当下的发展必须，更加主要的是为这个区域未来的发展确认较为优势。在浙江安吉，就构建了生态和经济的有机融合，既维护生产力，又发展生产力。

通过发展大力发展安吉白茶、乡村休闲娱乐旅游产业，以及传统绿色家居产业、装备制造、身体健康医药等新兴产业，构建惠及民生、分享绿水青山。福建武夷山则按照生态主导功能，分类制订区域准入条件，具体容许、容许、禁令的产业和项目类型表格，合理掌控研发强度，推展绿色发展。对于自然生态空间用途管制，严政具有更加深远影响的考虑到。

他指出大自然空间用途管制是前进管理能力现代化的抓手，通过用途管制可以理顺自然资源管理的脉络，更进一步提高国土空间管理能力。“三分划出、七分管，要改革审核制度，以空间规划为依据，探寻创建用途改用的制度；要创意管制的模式，协商用途管制的利益，前进涉及制度，如生态补偿的创建等；最后要统合生态空间动态监管平台，划入国土空间基础信息平台。通过统合差别化审核流程,融合浙江正在积极开展的‘最少跑完一次’，更进一步提高国土空间管理能力，构建自然资源规划、调查、管制、补偿、监管等一条龙的流畅管理。

”“自然生态空间用途管制，某种程度是意味著约束，更加最重要的是在生态优先的条件下怎么样推展绿色发展，使绿水青山需要沦为金山银山。”庄少勤回应，建设生态文明是中华民族可持续发展的千年大计，自然生态空间用途管制要坚决管用、好用、简单的拒绝，环绕发展方式改变和空间管理等难题展开探寻，专责前进山水林田湖草系统管理，让中华大地天更加绿、山更加蓝、水更加明、环境更加典雅。下一步，自然生态用途管制与空间规划改革如何协商前进？自然生态空间用途管制的指标体系、政策体系、绩效评估将如何建构？随着自然资源部职能的更进一步细化具体和试点工作的大大积极开展，关于自然生态空间用途管制的问号，将一一获得答案。

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